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Beschlüsse der Abteilung Öffentliches Recht

18.09.2014

Herausforderungen der Föderalismusreform III

1.
a) Oberstes Ziel der Verteilung der finanziellen Ressourcen im Bundesstaat ist die Aus-stattung der einzelnen Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Kreise und Gemeinden) in einer ihren Aufgaben angemessenen Weise.  Dabei ist die Autonomie der einzelnen Körperschaften zu wahren und zu fördern sowie Verlässlichkeit und Rechtssicherheit zu gewährleisten.
angenommen 36:0:0
b) Ziel sollte auch die Herstellung von Transparenz sein.
angenommen 34:1:1
c) Ferner ist die Herstellung und Wahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse zu ermöglichen, die Voraussetzungen einer eigenständigen und eigengestalteten  Aufgabenwahrnehmung zu gewährleisten und eine Grundlage demokratischer Politikgestaltung zu schaffen (Antrag Prof. Dr. Uwe Berlit).
angenommen 24:5:7

2. Mit den seit 1970 geltenden finanzverfassungsrechtlichen Bestimmungen des GG ist es gelun-gen, auch für die finanziellen Folgen der Wiedervereinigung ein Regelungskorsett vorzugeben. Sie haben sich bewährt. Der 2019 auslaufende Solidarpakt II hatte als zentrale Aufgabe die Überwindung der finanziellen Folgen der deutschen Teilung und der Leistungsschwäche der ostdeutschen Länder. In der anstehenden Reform der föderalen Finanzbeziehungen wird es demgegenüber um gesamtdeutsche Problemlagen gehen. Dabei muss der föderale Finanzaus-gleich mit seinen vier Stufen unter Einbeziehung des landesrechtlich geregelten kommunalen Finanzausgleichs als Einheit betrachtet werden. Zentrale Aufgaben der Reform sind:

a) Anpassung der föderalen Finanzbeziehungen an die im Jahr 2009 eingeführte Schulden-bremse (Art. 109 Abs. 3; 115 Abs. 2 GG i.V.m. den Landesverfassungen). 2009 wurde versäumt, die Länder mit flexiblen alternativen Einnahmeinstrumenten auszustatten.
angenommen 30:5:1
b) Steigerung der Transparenz der Finanzströme im Finanzausgleich, um die Diskussion zwischen Geber- und Nehmerländern zu versachlichen. Verantwortungszusammen¬hänge sind aufgrund der Inkongruenz zwischen Zahlungsverpflichtung, Inanspruch¬nahme und Entscheidung über öffentliche Leistungen derzeit nur schwer erkennbar.
angenommen 36:1:0
c) Ausgleich des Spannungsverhältnisses zwischen Anreizeffizienz und der Gewähr¬leistung aufgabengerechter bedarfsorientierter Ausstattung. Jede Ebene muss bei Sicherstellung der ihr obliegenden Aufgaben Verantwortung für ihre Haushaltspolitik übernehmen.
angenommen 34:1:2
d) Berücksichtigung des demografischen Wandels und Unterstützung notwendiger Anpassungen.
angenommen 35:1:1


Grundlagen

3. Die Neuordnung der föderalen Finanzbeziehungen ist ohne Neugliederung der Länder möglich und hat deren Unterschiedlichkeit Rechnung zu tragen.
angenommen 37:0:0

4. Vorrang vor einer horizontalen Umverteilung und vertikalen Zuweisungen hat die aufgabengerechte Ausstattung der einzelnen Körperschaften mit eigenen Steuerquellen.
angenommen 30:5:2

5. Direkte Aufgabenübertragungen und Finanztransfers vom Bund an die Kommunen sind nach Art. 84, 104a GG ausgeschlossen. Hieran ist festzuhalten. Die Länder sind verpflichtet, durch Bundesgesetze verursachte Mehrbelastungen der Gemeinden und Gemeindeverbände für alle Aufgabenarten auszugleichen.
angenommen 28:4:2

6.
a) Am Lastentragungsgrundsatz des Art. 104a Abs. 1 GG, dass die Ausgaben den Aufgaben folgen (sog. Vollzugskausalität), sollte festgehalten werden.
angenommen 34:0:3
b) Je unausweichlicher der Bundesgesetzgeber Ausgaben der Länder durch Leistungsgesetze veranlasst, tritt jedoch der Gedanke der Gesetzeskausalität in den Vordergrund
angenommen 35:0:2
c) Bei Geldleistungsgesetzen des Bundes werden die Leistungen i.d.R. so durchnormiert, dass ausgabenrelevante Ausführungsspielräume der Verwaltung nicht mehr bestehen; aufsichtsbehördlicher Einzelweisungen bedarf es daher nicht. Die systemwidrige Rege-lung in Art.  104a Abs. 3 S. 2 GG ist zu streichen.
angenommen 30:1:6
d) Die Unterscheidung zwischen Geld-, Sach- und Dienstleistungsgesetzen kann aufge¬geben werden, wenn bei Sach- und Dienstleistungen eine Kostenübernahme des Bundes auf Kostenpauschalen begrenzt wird.
abgelehnt 13:17:6
   
7. Bei der institutionellen Ausgestaltung des Reformprozesses sind alle Ebenen zu beteiligen, neben Bund und Ländern auch Gemeinden und Kreise.
a) Einer zusätzlichen unabhängigen Expertenkommission bedarf es nicht .
angenommen 18:12:6
b) Verfassungsänderungen sollten nicht von vornherein ausgeschlossen werden.
angenommen 35:1:1


Primäre Steuerverteilung

8. Am Mischsystem aus Bundes- und Länder-, sowie Gemeinschaftssteuern ist festzuhalten. Die Umsatzsteuerverteilung  nach dem sog. Deckungsquotenverfahren muss als variables Element beibehalten werden.
angenommen 35:0:1

9. Der Solidaritätszuschlag ist abzuschaffen und bei fortbestehendem gesamtstaatlichen Finanzbedarf in den allgemeinen Einkommensteuer- und Körperschaftsteuertarif zu integrieren.
angenommen 23:5:9

10. Die Länder benötigen autonom gestaltbare Steuerquellen. Die derzeitige Möglichkeit der Festlegung des Grunderwerbsteuersatzes greift zu kurz. Eine aufgabengerechte Finanzausstattung muss ohne Überbelastung der Abgabepflichtigen einzelner Länder sichergestellt sein.
angenommen 26:6:5

a) Die Länder müssen die Gesetzgebungskompetenzen bei den Steuern, deren Ertrag ihnen ausschließlich zusteht, ausüben können.
angenommen 25:6:6
b) Ihnen ist ein Zu- bzw. Abschlagsrecht zur Einkommensteuer und Körperschaftsteuer zuzugestehen. Den starken Finanzkraftunterschieden zwischen den Ländern kann z.B. durch die Festlegung von Steuersatzkorridoren Rechnung getragen werden.
angenommen 18:15:4

11. Bisher erfolgt die Aufteilung des Lohn- und Einkommensteueraufkommens mit Ausnahme der Kapitalertragsteuer nach dem Wohnsitzprinzip. An diesem bewährten Prinzip sollte festgehalten werden, weil es am ehesten einer bedarfsorientierten Steuerzuweisung entspricht.
angenommen 27:8:2

12. Die von Art. 28 Abs. 2 Satz 3, 2. Halbsatz GG garantierte Steuerautonomie der Kommunen sollte erhalten und gestärkt werden. Nach Maßgabe von Art. 106 Abs. 5 Satz 3 GG sollte den Gemeinden durch Bundesgesetz ein Hebesatzrecht auf die Einkommensteuer eröffnet werden. Auf diese Weise ließen sich Defizite der Gewerbesteuer, die aufgrund ihrer Volatilität und der großen Aufkommensstreuung zwischen den Kommunen die Aufgabengerechtigkeit und Planbarkeit der kommunalen Finanzausstattung nicht hinreichend gewährleisten kann, abmildern.
angenommen 21:12:4

13. Der bisher nicht mit eigenen Steuerertragskompetenzen ausgestatteten Kreisebene ist als zentralen Trägern von Sozialleistungen eine eigene bedarfsorientierte Beteiligung am Umsatzsteueraufkommen zuzuweisen.
angenommen 22:6:9


Horizontaler Finanzausgleich

14.
a) Die Abschöpfungsraten des Länderfinanzausgleichs sind durch Übergang zu einem Ressourcenausgleich, der auf den Bemessungsgrundlagen der zentralen Gemeinschafts- und Ländersteuern aufsetzt, anreizkompatibler auszugestalten.
abgelehnt 11:15:11

b) Der Selbstbehalt eines überdurchschnittlichen Zuwachses an Steuereinnahmen (§ 7 Abs. 3 FAG) ist zu erhöhen.
angenommen 14:12:10

c) (Vorschlag Prof. Dr. Uwe Berlit) Der nominal hohe Angleichungsgrad im Finanzausgleich indiziert keine Nivellierung und spiegelt nicht die real fortbestehende Spreizung der finanzwirtschaftlich verbleibenden Politikgestaltungsspielräume wieder. Grenz-abschöpfungsberechnungen unterstellen eine real nicht bestehende Steuerungs- und Anreizwirkung und sind kein Grund, den horizontalen Finanzausgleich anreizkompa-tibler auszugestalten.
abgelehnt 11:19:5

15. Die Verteilung des Steueraufkommens auf die einzelnen Länder nach Art. 107 Abs. 1 GG erfolgt nicht ausschließlich nach dem örtlichen Aufkommen. Die Umverteilung zwischen den Ländern durch den horizontalen Finanzausgleich ist in Art. 107 Abs. 2 GG angesiedelt. Der Umsatzsteuervorausgleich (Art. 107 Abs. 1 Satz 4, 2. Teilsatz GG) ist Teil der originären Steuerverteilung. Um das Volumen des horizontalen Länderfinanzausgleichs nicht zu erhöhen, ist er  deshalb beizubehalten.
angenommen 22:9:5

16. Die Finanzkraft der Gemeinden ist im Länderfinanzausgleich zukünftig zu 100% zu berücksichtigen.
angenommen 26:3:5

17. Die höhere Einwohnergewichtung zugunsten der Stadtstaaten sollte zurückgeführt bzw. ganz abgeschafft werden.
angenommen 26:2:6

a) Eine Reduktion ist bereits aufgrund der seit 2005 vermehrt erfolgenden Übernahme von Kosten für Soziallasten durch den Bund (Kosten der Unterkunft, Bildungspaket, Grundsicherung im Alter, BAföG) geboten.
angenommen 25:3:7
b) Auf die sog. Einwohnerveredelung könnte im Übrigen dann verzichtet werden, wenn den besonderen Infrastrukturaufgaben der Ballungszentren durch stärkere Berücksichtigung des Betriebsstättenprinzips bei der primären Steuerverteilung Rechnung getragen würde.
abgelehnt 5:26:6


Vertikaler Finanzausgleich

18. Für besondere Aufgaben einzelner Länder und Kommunen, an deren Erfüllung ein gesamtstaatliches Interesse besteht, muss weiterhin der Bund durch Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) aufkommen. 
angenommen 32:0:3

19. Allgemeine BEZ sind zurückzuführen. Sie werden jedoch als Fehlbetrags-BEZ nicht verzichtbar, soweit sich eine aufgabenangemessene Finanzausstattung einzelner Länder auf andere Weise nicht erreichen lässt. Sie bleiben insbesondere notwendig, wenn das Ausgleichsvolumen im horizontalen Länderfinanzausgleich klein gehalten werden soll.
angenommen 31:1:3

20. Härtefall-BEZ können helfen, die Anpassung an veränderte Finanzzuweisungen im Übergang abzumildern.
angenommen 34:0:2

21. Bei den besonderen Hilfen für strukturschwache Regionen und aufgrund von Sonderbe-lastungen, wie sie in Art. 91a, 104b, 106 Abs. 8 GG vorgesehen sind, ist das gesamte Bundes-gebiet in den Blick zu nehmen, um neben den weiterhin förderungsbedürftigen Regionen in Ostdeutschland auch strukturschwache Regionen in anderen Teilen der Bundesrepublik einzubeziehen.
angenommen 32:0:2


Verschuldung

22. Die 2009 eingeführte Schuldenbremse ist beizubehalten.
angenommen 36:0:0

Sie ist in folgender Weise zu verschärfen:
a) Die deutschen Bestimmungen müssen mit den europäischen Verschuldungsgrenzen abgestimmt sein und dürfen nicht verschuldungsfreundlicher sein.
angenommen 34:0:1
b) In die Berechnung der Schuldenstände ist die Verschuldung der Kommunen und der Sozialversicherungsträger ausdrücklich einzubeziehen.
angenommen 31:2:2
c) Die dem Bund im Unterschied zu den Ländern zugestandene voraussetzungslose Ver-schuldung in Höhe von 0,35% des BIP ist zu streichen.
angenommen 15:10:9
d) Alle Bundesländer sollten
(1) die Schuldenbremse in Landesverfassungsrecht überführen
angenommen 32:3:1
(2) einfachgesetzlich zeitnahe und wirksame Kontrollverfahren und Korrekturmecha-nismen einführen.
angenommen 34:0:0
e) Abzulehnen sind landesverfassungsrechtliche Strukturanpassungsklauseln, die als Aus-nahme vom Verschuldungsverbot (Art. 109 Abs. 3 S. 1 GG) eine auf Bundes- oder Unionsrecht beruhende  Verschlechterung der Einnahmen- oder Ausgabesituation zulassen. Sie betreffen keine außergewöhnliche Notsituation im Sinne des Art. 109 Abs. 3 S. 2 GG.
angenommen 31:3:1

23.   
a) Die Ausgliederung und Vergemeinschaftung von Bestandsschulden in einem Altschuldenfonds zur Erleichterung des Einstiegs in das neue System ist abzulehnen.
angenommen 24:9:2
b) Unabhängig davon sollte nach Lösungen für die kommunalen Altschulden gesucht werden (Antrag Dr. Dörte Diemert).
angenommen 27:1:7


Änderungsbedarf im Landesrecht und im Recht des kommunalen Finanzausgleichs

24.   
a) Die Erstattung der notwendigen Ausgaben der Kommunen (Stärkung des Konnexitätsprinzips) darf im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs nicht nivelliert werden.
angenommen 18:4:14
b) Verfassungsbestimmungen der Länder, die den kommunalen Finanzausgleich nur im Rahmen der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes vorsehen oder mit Blick auf dabei zu berücksichtigende Aufgaben des Landes einschränken, sollten aufgehoben werden.
angenommen 21:5:9

25. Die Notwendigkeit der Anpassung an den demografischen Wandel betrifft vor allem die Kommunalebene, weshalb hier bei der Verteilung der Schlüsselzuweisungen geeignete Anpassungshilfen vorzusehen sind.
angenommen 30:3:3


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